The close of a career in New York. (c.1905). Foto: Shorpy
Planificación, establecimiento de prioridades y toma de
decisiones en salud
(Adaptado a partir de: Sonis
A. y cols. Atención de la Salud. El Ateneo. Buenos Aires, 1983).
He aquí el clásico
problema económico: existencia de necesidades múltiples versus recursos escasos de posible aplicación alternativa a las
diversas necesidades…Este desajuste entre recursos relativamente flexibles y necesidades múltiples,
obliga a seleccionar los problemas en un orden de prelación determinado, para
su solución mediante la asignación de diferentes combinaciones de recursos. En
otras palabras, ello supone la necesidad de planificar y establecer prioridades
entre las necesidades y problemas existentes.
Históricamente, y en relación con la gestión pública y los
problemas sociales en general, durante mucho tiempo se han venido multiplicando
los debates en torno a los indicadores o criterios que deberían emplearse para
planificar, seleccionar y establecer dichas prioridades sociales y adoptar así
las correspondientes decisiones en cuanto a la asignación de recursos. En este
sentido, en el proceso de planificación y toma de decisiones en la gestión
coexisten, confluyen e intervienen, con distinta intensidad según la fase del
proceso, tres tipos de racionalidad: la racionalidad
política, la racionalidad técnica
y la racionalidad operativa.
Constituye, al mismo tiempo, un ámbito en el que se relacionan los distintos
agentes implicados: políticos, técnicos, gestores o administradores y grupos
sociales organizados.
Como es lógico, lo importante es lograr que las
racionalidades y los agentes mencionados confluyan de manera armónica, evitando
situaciones de conflicto y buscando la colaboración y cooperación en un marco
de valores [estratégicos] comunes y compartidos.
Por lo que se refiere a la gestión sanitaria, con cierta
frecuencia suelen escucharse algunas opiniones que defienden una supuesta neutralidad y una perspectiva
exclusivamente técnica de los
problemas del sector, según la cual éstos debieran situarse al margen de las
decisiones políticas. Sin embargo, es preciso señalar que no existen cuestiones
que sean puramente técnicas. Resulta imposible trazar una línea que establezca
con exactitud dónde termina la política y dónde comienzan la planificación y la
gestión. Muy al contrario, hay que percibir claramente que la planificación y
la gestión no son sino el instrumento para dotar de racionalidad técnica y
viabilidad al conjunto de proposiciones contenidas en la política formulada, en
donde se establecen las prioridades y se diseña el horizonte que se desea
alcanzar…
La gestión y la planificación son, por tanto, mucho más que
una metodología de formulación de planes y programas y su mera ejecución o
puesta en práctica, debiendo contemplarse en realidad como un ‘búsqueda racional de mecanismos para
administrar el futuro’ (A. Sonis, 1973). Se trata de condicionar y construir ese futuro mediante la
intervención racional, creando
hechos, modificando el azar y reduciendo la incertidumbre. Un plan no refleja
únicamente lo probable/posible sino que anuncia lo deseable como expresión y
ejercicio de una voluntad política. Tiene, por tanto, importantes implicaciones
éticas que no pueden soslayarse. Los fines y objetivos que se desean conseguir,
los valores que hay que respetar. Unos abren vías y cursos de acción, otros
marcan límites a la gestión.
Dadas las importantes consecuencias (de carácter moral,
económico y social) que conllevan las decisiones de asignación de recursos
sanitarios, la definición y establecimiento
de prioridades en salud tienen un carácter sustancialmente político y están
referidas al área de los agentes responsables de la toma de decisiones en ese
nivel. Naturalmente, este tipo de decisiones tiene un elevado componente
ideológico y se encuadran en el terreno -siempre polémico- de las distintas
concepciones culturales, filosóficas y/o políticas (no es lo mismo destinar
recursos a la atención primaria o a programas de prevención, que a cuidados
paliativos o a salud mental, por poner algunos ejemplos).
En conjunto, todo ello viene a demostrar la importancia de
tener en cuenta el contexto local/regional en el que se desarrollan tanto la
gestión/planificación como las fórmulas y mecanismos utilizados para resolver
los problemas en cada ámbito. Es preciso “inventar” o adaptar procedimientos,
tecnologías, sistemas de información y recursos en función de las
características y necesidades de ese contexto concreto.
Con respecto al acto de establecer prioridades entre
problemas, éste constituye uno de los aspectos fundamentales en el proceso de
definición de una política determinada, por lo que la racionalidad política debe jugar un papel decisivo en esta etapa a
la hora de decidir qué problemas abordar y fijar soluciones alternativas:
NIVELES
DE
SELECCIÓN
|
CRITERIOS
|
|||
POLÍTICOS
|
TÉCNICOS
|
OPERATIVOS
|
||
PROBLEMAS
|
||||
SOLUCIONES
|
||||
ALTERNATIVAS
TECNOLÓGICAS
|
||||
Peso relativo de los criterios de selección de
prioridades en los distintos niveles del proceso
Los criterios técnicos
están constituidos por aquellas variables que conciernen al nivel de gestión,
responsable de la programación de las decisiones para asegurar la máxima
eficacia por medio de soluciones eficientes. Los criterios operativos se refieren al conjunto de variables que conciernen a
los responsables de la ejecución de las decisiones –los profesionales-, cuya
preocupación principal es conseguir la máxima productividad de los recursos.
Partiendo de esta base puede construirse una subclasificación para cada uno de estos
tipos de criterios que facilitaría la consideración ponderada de cada una de
las variables en el proceso de decisión. Es obvio que esta clasificación de las
variables relevantes para la toma de decisiones estará en función de las
peculiaridades propias de cada caso en particular. No obstante, a título
ilustrativo, es posible establecer ciertos conjuntos de variables agrupadas
según categorías amplias, lo suficientemente universales y generalizables, como
las que se proponen en el siguiente cuadro:
Niveles
de Selección
|
CRITERIOS
|
||
Políticos
|
Técnicos
|
Operativos
|
|
Problemas
|
-
Impacto sobre
grupos de presión
-
Impacto sobre
las políticas
-
Impacto social
|
-
Relevancia
técnica
-
Posibilidad
técnica de solución
|
-
Relevancia
Administrativa
|
Soluciones
|
-
Impacto sobre
grupos de presión
-
Coherencia/consistencia
con las políticas
-
Relación tiempos
político y técnico
|
-
Eficacia
-
Eficiencia
-
Coste social
|
-
Recursos
críticos
-
Eficiencia
|
Alternativas
tecnológicas
|
-
Impacto sobre
grupos de presión
-
Relación tiempos
político y técnico
|
-
Eficiencia
-
Coste social
|
-
Recursos
críticos
-
Requisitos
Administrativos
-
Requisitos
Legales
-
Eficiencia
-
Capacidad
operativa
|
__________________________________________________________________________
Ejemplos de grandes grupos de variables para los
criterios de selección de prioridades a diferentes niveles del proceso
Conviene destacar que la definición y selección de estos
criterios es, esencialmente, un juicio de valor, por más sofisticada que sea su
formalización y su manejo. Estos juicios de valor son resultado de las
ideologías, tanto políticas como profesionales, de los que participan en el
proceso de decisión, así como de las pautas culturales u organizativas que
condicionan la situación de cada centro, organismo o institución.
Como bien sabemos este planteamiento no siempre es admitido.
Todavía se tiende a oponer la llamada racionalidad
a la subjetividad inherente a todo
juicio de valor. Sin embargo, cuando calificamos una decisión como racional o irracional, es evidente que lo hacemos desde el punto de vista de
un sistema de valores dado. Es importante reconocer pues, que el concepto de decisión racional o irracional es relativo y que está constituido en función de valores
e ideologías.
Un sistema de valores es el resultado de un proceso complejo
de relaciones entre pautas culturales y los procesos de socialización
profesional-político-social. No hace falta decir que en las decisiones de “alta
política” son los valores ideológico-políticos los que predominan, pero el
análisis de la realidad y la experiencia diaria demuestran que lo que podría
denominarse como “ideologías profesionales”, (o simples intereses
corporativos), influyen notablemente, y de forma más o menos explícita, sobre
el proceso de decisión.
En el sector salud, como en otros ámbitos de la vida social,
es importante destacar la trascendencia del componente político en el proceso
de decisión porque responde a una ideología o a una concepción de la sociedad
en su conjunto que puede ser más acertada que la visión más reducida y
fragmentaria de la realidad que generalmente tienen los técnicos altamente
especializados. Sin embargo, también es muy
importante tener en cuenta que las posibilidades de que una decisión sea
acertada se incrementan a medida que aumenta la disponibilidad de criterios
para el análisis que conduce a esa decisión. De aquí la enorme importancia
de incorporar los criterios técnicos y operativos en el análisis de las
situaciones problema en el nivel político.
Métodos o instrumentos de priorización para la asignación
de recursos
Hace ya mucho tiempo que desde el campo de la Planificación
y de la Salud Pública se han venido desarrollando diferentes técnicas y metodologías diversas
para jerarquizar necesidades y problemas detectados o existentes y establecer
prioridades a la hora de asignar los recursos disponibles.
Uno de los métodos más conocidos y utilizados es el Método OPS-CENDES (Organización
Panamericana de la Salud-Centro de Estudios del Desarrollo de la Universidad
Central de Venezuela en Caracas) desarrollado en los primeros años 60’s del
pasado siglo, cuyos criterios de priorización son los siguientes:
Magnitud (M): Se
refiere a las dimensiones o amplitud del problema desde un punto de vista
cuantitativo (pacientes, población afectada, etc.).
Trascendencia (T):
Consecuencias o repercusión cualitativa de las cifras cuantificadas en la magnitud
(valoración de la gravedad, severidad, tendencia, etc.).
Vulnerabilidad (V):
Tiene que ver con las posibilidades de poder modificar la situación existente,
el problema o la necesidad identificada.
Coste-efectividad
(C): Estimación de los resultados posibles
asignando determinados recursos para realizar una intervención concreta.
Para cada uno de los criterios se propone una calificación
de 0 a 10.
Otros criterios complementarios que pueden emplearse en este
método son los de factibilidad
(posibilidad de contar con los suficientes recursos humanos, económicos,
materiales, tecnológicos, etc.) y viabilidad
(criterios legales, administrativos o políticas con que se cuenta para
apoyar promover las medidas, intervenciones o el curso de acción que se
pretende llevar a cabo).
El Método de
Hanlon se basa en los siguientes cuatro componentes:
A: Magnitud del
problema
B: Severidad o
gravedad del problema
C: Eficacia de la
solución (o capacidad de resolución del problema)
D: Factibilidad
del programa o intervención
Se asigna un valor mediante consenso grupal a cada uno de
los componentes de la fórmula, lo que permite ordenar los problemas o
necesidades que deben resolverse a partir de la fórmula:
(A+B)C x D
Para el componente D se tienen en cuenta una serie de
factores que determinan si una medida, programa o intervención concreta puede o
no ser aplicada. Un buen acrónimo para recordarlos es el que forman las siglas PERLA, siendo
P: Pertinencia
E: Factibilidad Económica
R: Disponibilidad
Económica
L: Legalidad
A: Aceptabilidad
Otro método, utilizado en el estudio de prioridades realizado en los Países Bajos en 1990
considera como criterios de priorización:
Dimensión del
problema (previa, actual y futura)
Evitabilidad teórica
o eficiencia
Evitabilidad práctica
o efectividad
Costes directos e
indirectos
Barreras existentes
Cada uno de estos criterios se califica en una escala
ordinal y posteriormente se establece una jerarquización del conjunto de
problemas/intervenciones estudiados.
Para terminar, el resultado de la aplicación de cualquiera
de las metodologías propuestas, debe considerarse como uno de tantos elementos a tener en cuenta en la toma de
decisiones ya que debe complementarse con aspectos más globales de tipo
político, ético y cultural, entre otros...